摘 要：2020年初，新冠肺炎從武漢蔓延至全國，國務(wù)院辦公廳和各地政府部門采取了一系列強(qiáng)有力的抗“疫”措施，多個省份啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應(yīng)。這些舉措在遏制疫情蔓延的同時，也必然給包括PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和各類商業(yè)活動帶來不同層面的影響。本文結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況，從績效評價角度，淺析新冠肺炎疫情對PPP項目所產(chǎn)生的影響。
關(guān)鍵詞：新冠肺炎；PPP項目；績效評價
一、前言
依據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）在政府和社會資本合作模式下，政府以運(yùn)營補(bǔ)貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)和《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財金〔2019〕10號）建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，項目公司獲得的政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，以實(shí)施機(jī)構(gòu)或財政局對PPP項目進(jìn)行績效評價結(jié)果為依據(jù)。
此次疫情爆發(fā)正處在績效評價的節(jié)點(diǎn)，諸多PPP項目預(yù)計需于1月份進(jìn)行績效評價，但由于疫情影響必將推遲。同時，疫情期間涉及公共服務(wù)的PPP項目仍需正常運(yùn)轉(zhuǎn)，卻估計也很難滿足合同所約定的績效指標(biāo)。待疫情結(jié)束，實(shí)施機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)恢復(fù)正常，繼續(xù)開展PPP項目績效評價時，實(shí)施機(jī)構(gòu)及項目公司又如何應(yīng)對此類困境？
為此，筆者將分別從績效評價時點(diǎn)、績效評價指標(biāo)和績效評價結(jié)果等三個方面，分析新冠肺炎疫情對PPP項目的影響。
二、疫情對績效評價的影響
（一）績效評價時點(diǎn)的影響
政府方與社會資本方簽訂的PPP項目合同中，往往會約定：建設(shè)期竣工決算后進(jìn)行一次建設(shè)期績效評價，運(yùn)營期每滿1個季度或者年度進(jìn)行一次運(yùn)營期績效評價。
受疫情影響，部分PPP項目的績效評價時點(diǎn)會延后2-4個月。建設(shè)期績效評價時點(diǎn)延后，可能對PPP項目影響較小，因為建設(shè)期績效評價后，一般不會涉及政府補(bǔ)貼支付的問題。
但運(yùn)營期績效評價時點(diǎn)的延后，一方面會導(dǎo)致政府方支付給項目公司政府補(bǔ)貼的延期，從而造成政府方的違約；另一方面，由于項目公司不能及時獲得政府補(bǔ)貼，但又需償還銀行債務(wù)，導(dǎo)致自身資金成本增加。
（二）績效評價指標(biāo)的影響
1. 建設(shè)期績效評價指標(biāo)
（1）投資控制
受疫情和防控措施的影響，施工隊伍的組織、建筑材料的采購和運(yùn)輸遇到的重重困難，最終都會反映到投資總額上，即該部分成本增加。同時，在施工過程中，各方對復(fù)工后的生產(chǎn)活動都提出了比平時更高的安全生產(chǎn)要求，如新的防護(hù)措施、廢物廢水處理等，也會增加相應(yīng)部分的成本。
（2）工程進(jìn)度
在控制最嚴(yán)的1-2月，全國大部分項目處于停工狀態(tài)，即便通過后期補(bǔ)救措施適當(dāng)?shù)刳s工，但停工停業(yè)等行政命令在一定時期內(nèi)造成工期的延誤是必然的，也將影響政府方對PPP項目建設(shè)期績效評價的評分。
（3）安全管理
建設(shè)過程中對安全管理、安全生產(chǎn)責(zé)任、安全隱患的防范設(shè)定了評價指標(biāo)，直接影響績效指標(biāo)評分。如經(jīng)批準(zhǔn)復(fù)工后發(fā)生新的聚集性疫情，會直接影響安全管理部分的評分。
成都市曾發(fā)文造成1人以上疫情確診，將被視為重大安全事故。雖該文件已撤銷，但也警示了項目公司對安全管理須提高要求。
2. 運(yùn)營期績效評價指標(biāo)
（1）運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)
依據(jù)生態(tài)環(huán)境部辦公廳在2020年2月1日發(fā)布的《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療污水和城鎮(zhèn)污水監(jiān)管工作的通知》（環(huán)辦水體函〔2020〕52號）地方生態(tài)環(huán)境部門要督促城鎮(zhèn)污水處理廠切實(shí)加強(qiáng)消毒工作，結(jié)合實(shí)際，采取投加消毒劑或臭氧、紫外線消毒等措施，確保出水糞大腸菌群數(shù)指標(biāo)達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18918-2002）要求。當(dāng)前公共場所和家庭為防控疫情多采用含氯消毒劑進(jìn)行消毒，排入城鎮(zhèn)污水處理廠的污水余氯量可能偏高，影響生化處理單元正常運(yùn)行。地方生態(tài)環(huán)境部門要督促各城鎮(zhèn)污水處理廠密切關(guān)注進(jìn)水水質(zhì)余氯指標(biāo)的變化情況，及時采取有針對性的應(yīng)對措施，確保出水達(dá)標(biāo)。
針對一些污水處理PPP項目，雖目前排入污水處理廠的污水余氯量含量較小，不足以影響污水生化處理單元，出水水質(zhì)處于正常值范圍，但是由于增加了相關(guān)藥劑添加量，直接導(dǎo)致了PPP項目運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的提升。
（2）出勤情況
實(shí)施機(jī)構(gòu)會對PPP項目關(guān)鍵崗位人員出勤情況進(jìn)行打分，受疫情和防控措施的影響，眾多地方采取了交通管制、人員管制的措施，項目公司部分員工無法從居住地返回，只能依靠常駐人員滿足正常的設(shè)施運(yùn)行。
（3）成本管控
在疫情最嚴(yán)重的湖北境內(nèi)，原材料、人工及運(yùn)輸成本都有所增加，雖然在國家相關(guān)政策的管控下，目前原材料等成本不存在大幅上漲的情況，但由于需增加大量防疫物資，整體運(yùn)營成本仍有不同程度的上漲。
（三）績效評價結(jié)果的影響
政府方支付項目公司的政府付費(fèi)金額與項目績效評價結(jié)果相關(guān)聯(lián)，假設(shè)公式如下：
當(dāng)年政府付費(fèi)數(shù)額=A×70%×βa +（A×30%+B）×βb
其中：A為每年建設(shè)成本補(bǔ)貼
B為每年運(yùn)營成本補(bǔ)貼
βa為建設(shè)期績效評價系數(shù)
βb為運(yùn)營期績效評價系數(shù)
疫情導(dǎo)致了建設(shè)成本和運(yùn)營成本的上漲，但在計算建設(shè)成本補(bǔ)貼和運(yùn)營成本補(bǔ)貼時，如仍然以PPP項目合同中約定數(shù)額為基礎(chǔ)，不針對疫情所導(dǎo)致的成本上漲進(jìn)行調(diào)整的話，項目公司最終收益將受損。
綜上所述，疫情對PPP項目的影響為三個方面，一是政府補(bǔ)貼支付延期；二是績效評價評分降低；三是項目公司收益受損。
三、疫情影響的解決措施
根據(jù)2月10日全國人大法工委官宣“當(dāng)前我國發(fā)生了新冠肺炎疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件。為了保護(hù)公眾健康，政府也采取了相應(yīng)疫情防控措施。對于因此不能履行合同的當(dāng)事人來說，屬于不能預(yù)見、不能避免并不能克服的不可抗力。根據(jù)合同法的相關(guān)規(guī)定，因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責(zé)任，但法律另有規(guī)定的除外。”和《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）第十六節(jié)對自然不可抗力的解釋“主要是指臺風(fēng)、冰雹、地震、海嘯、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡等自然災(zāi)害；有時也可包括戰(zhàn)爭、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動、疫情等社會異常事件。這類不可抗力則通常按照一般不可抗力的法律后果處理”。
本次疫情普遍被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)屬于不可抗力。雖然某些PPP項目合同的不可抗力定義包含了疫情，某些PPP項目合同未將疫情定義為不可抗力，但我們認(rèn)為無論是否包含疫情，根據(jù)目前相關(guān)司法部門、建設(shè)主管部門的意見，均應(yīng)按照不可抗力的相關(guān)條款劃分責(zé)任。
針對不可抗力所導(dǎo)致的政府方和項目公司責(zé)任分擔(dān)，首先仍需以PPP項目合同的約定為基礎(chǔ)，如PPP項目合同有約定，我們應(yīng)遵其約定，如無約定，我們應(yīng)遵照相關(guān)法律法規(guī)及政策文件。筆者就無合同約定的責(zé)任劃分問題，提出幾點(diǎn)解決措施供決策者參考（見表1）。
四、結(jié)語
筆者認(rèn)為，本次疫情對中小企業(yè)沖擊較大，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)上漲，湖北省各級政府可根據(jù)省人民政府于2月8日出臺的《省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情支持中小微企業(yè)共渡難關(guān)有關(guān)政策措施的通知》（鄂政辦發(fā)〔2020〕5號），給予項目公司降低生產(chǎn)成本、減免相關(guān)稅費(fèi)、緩繳社會保險費(fèi)的相關(guān)政策支持，幫助項目公司度過難關(guān)，穩(wěn)定社會就業(yè)情況。
同時根據(jù)《合同法》第一百一十八條規(guī)定“當(dāng)事人一方因不可抗力不能履行合同的，應(yīng)當(dāng)及時通知對方，以減輕可能給對方造成的損失。應(yīng)合理期限內(nèi)提供不可抗力證明”。建議項目公司在疫情發(fā)生后盡快向政府方發(fā)函，提出將本次疫情作為不可抗力事件處理，并說明理由及附上相關(guān)政策文件，避免后續(xù)發(fā)生爭議、違約責(zé)任及防止損失再擴(kuò)大。
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文字：彭 亮
編輯：彭 婕